RESPONSABILIDADE FISCAL E FINANÇAS PÚBLICAS: uma análise sobre os limites de gastos do Estado frente à ocorrência de despesas extraordinárias ocasionadas por calamidade pública

Resumo

O presente estudo possui como escopo a análise das regras orçamentárias e de responsabilidade fiscal a fim procurar entender se elas podem ser uma barreira ao Estado para o aumento dos gastos públicos urgentes, nos períodos de calamidade pública e de sua consequente crise econômica.

Para entender essa dinâmica, é necessário fazer uma digressão histórica para entender que o problema dos gastos públicos faz parte de um grande dilema dos pensamentos econômicos ao longo da história.

Antes da grande depressão, os países ocidentais eram dominados pelo pensamento econômico da corrente econômica liberal, cujo principal influenciador foi Adam Smith. No período da grande depressão e após a ocorrência da devastadora segunda guerra mundial, a maioria dos países do ocidente entrou em profunda recessão. Nesse momento, a fome e a miséria começaram a fazer parte do cotidiano da sociedade. Antes desses eventos mundiais, os países procuravam, influenciados pelas ideias liberalistas, intervir o mínimo possível na economia. Apenas havia uma participação mínima do Estado em questões estritamente essenciais para manter o funcionamento da máquina pública e serviços essenciais básicos à população.

Depois que os países chegaram ao topo da recessão e com o advento da escola Keynesiana, o Estado passou a se endividar para aumentar os gastos públicos. O suporte para esse endividamento estava fundamentado no pensamento de Keynes, onde, para salvar uma economia em depressão, era necessário o endividamento do Estado, sobretudo na área de investimentos, para regular a problemática da oferta e da demanda e voltar a promover o Estado do Bem-Estar Social à população.

Com o passar dos anos, percebeu-se um certo desvio na condução dos gatos públicos pela maioria dos países do ocidente. O endividamento para realização dos gastos necessários já não era realizado com o intuito de promover a retirada do país de alguma ou outra crise, mas sim por mera liberalidade dos agentes públicos. A partir de então inicia-se um movimento, na maioria dos países, em que a tendência era a racionalização dos gastos públicos para promover o equilíbrio fiscal. Para atingir esse fim, criou-se diversos mecanismos legais rígidos que passaram a limitar o poder de liberalidade na destinação do dinheiro público.

O Brasil caminhou no mesmo rumo de diversas nações e começou a olhar para o orçamento público com maior grau de responsabilidade. O país, de fato, possui um conjunto considerável de normas que tratam sobre o tema. A primeira e a principal, sem dúvidas, é a Constituição Federal que possui todo um capítulo dedicado às finanças públicas. Entretanto, a primeira norma de Direito Financeiro que surgiu no ordenamento jurídico é a Lei 4.320/1964 que estatuiu as regras gerais sobre o tema.

 Na condução específica do gasto público tem-se a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), onde estão fixadas, por exemplo, as metas de resultado primário para o setor público, a previsão do déficit orçamentário, entre outros temas. Há também a Lei Orçamentária Anual (LOA) onde é estimada a previsão de receita e a respectiva fixação da despesa para determinado período. Por fim, a Lei de Responsabilidade Fiscal, criada no ano 2000, foi um marco no país na medida em que, com rígidas regras, revolucionou a relação entre o gasto público e o equilíbrio do orçamento.

Ocorre que, as rígidas regras orçamentárias e de responsabilidade fiscal criadas no país como forma de combate ao gasto público irresponsável tiveram um duro embate no ano de 2020. Tais normas foram idealizadas para períodos de normalidade e jamais se imaginaria que o mundo passaria por uma pandemia em pleno ano de 2020, perdurando também em 2021. Com o advento da crise sanitária e econômica, foi extremamente necessária a adoção de medidas urgentes que envolveram as finanças públicas para a mitigação do problema. Dessa problemática é que surgiu a seguinte pergunta: como o Estado iria proceder ao endividamento necessário para realizar um dos maiores gastos da sua história sem desrespeitar as leis orçamentárias e a própria LRF?

 A partir dessa indagação, o presente trabalho analisa as medidas legais e judiciais utilizadas pelo Governo e pelo Congresso Nacional para resolver esse impasse. Tais medidas precisaram ser tomadas com urgência, visto que os problemas trazidos pela pandemia já estavam à porta do país e não poderia haver insegurança jurídica para atuação do Estado na condução e na realização do endividamento necessário.

No primeiro capítulo foram colacionados dados históricos dos primeiros pensamentos econômicos que influenciaram o Estado até os pensamentos que dominaram essa influência no período da grande depressão e segunda guerra mundial. A abordagem dos pensamentos econômicos de Adam Smith e Keynes foram necessários para o objetivo geral da monografia tendo em vista que, o dilema teórico sobre a necessidade do endividamento público ocorrido em 2020 é em todo semelhante à contribuição teórica e histórica das escolas influenciadas por esses economistas, em especial a Keynesiana.

Ademais, o ramo do Direito Financeiro, assim como o Direito Tributário, está fortemente ligado a questões estudadas por essas teorias econômicas, e isso é pouco ou quase nunca abordado nos bancos acadêmicos brasileiros. O Direito Financeiro com seu respectivo conjunto de normas é o meio por onde a atividade estatal necessariamente deve passar para realizar as políticas públicas necessárias no âmbito do Estado de Direito.

Portanto, no segundo capítulo, abordou-se como ocorre essa participação do Direito Financeiro na consecução das finalidades do Estado, sobretudo quando se trata do Estado de Direito, onde o poder estatal deve promover a maioria das necessidades da população e o Estado do Bem-Estar Social. Por isso, procurou-se mostrar como ocorre a atividade financeira do Estado, que passa pelas normas de Direito Financeiro para atingir o seu fim.

Por fim, no terceiro capítulo, é analisada propriamente a necessidade do endividamento público para a realização dos gastos com a pandemia. Observou-se que houve uma volta do mesmo dilema ocorrido em 1930, quando Keynes propôs que, para salvar o país de uma crise ou de uma depressão, deveria haver, necessariamente, o aumento dos gastos públicos por meio do endividamento do Estado. Vários autores contemporâneos do Direito Financeiro citam esse dilema e pontuam que não haveria outra saída para resolver o problema da crise sanitária e econômica senão pelo endividamento público.

Ocorre que, para a realização desse endividamento, havia uma enorme barreira presente nas leis orçamentárias e na Lei de Responsabilidade Fiscal. Como decorrência de um movimento de austeridade fiscal necessária ocorrido a partir dos anos 80, as leis orçamentárias brasileiras apresentavam barreiras, legalmente insuperáveis, para que o Estado começasse, de uma hora para outra, a realizar seu maior endividamento da história.

A crise sanitária e econômica era certa e o Estado necessitava agir em brevíssimo tempo. Se ele não procedesse aos gastos necessários, estaria diante de uma situação de desídia avessa à necessidade premente de ajudar a população e as empresas. Entretanto, ele não poderia agir livremente dessa forma, uma vez que era impedido pelas leis orçamentárias e de responsabilidade fiscal. Se assim fizesse, estaria cometendo crime de responsabilidade.

Foi diante desse impasse e gigantesca insegurança jurídica que se começou a vislumbrar os caminhos que poderiam ser percorridos para sanar o problema. O primeiro, e mais rápido, foi perante o STF. Por meio de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade, o Governo pediu interpretação conforme a Constituição de vários artigos da LRF e da LDO de 2021.  Sem a excepcionalidade desses mandamentos orçamentários, seria praticamente impossível realizar o vultoso gasto urgente e foi justamente depois de uma liminar concedida na ação que observou-se a consecução de diversos gastos e aberturas de créditos extraordinários, em favor dos ministérios da Saúde, Cidadania e Economia. 

A outra solução veio do Congresso Nacional, por meio da Emenda Constitucional do “Orçamento de Guerra” (EC 106/2020). Foi por meio dessa medida que se excepcionou uma das principais regras impeditivas do endividamento público: a “regra de ouro”. A partir da promulgação da EC 106/2020, o Estado obteve maior segurança jurídica para realmente proceder ao estrondoso gasto com os problemas sanitários e econômicos trazidos pela Covid-19.

Por fim, observou-se que o contínuo endividamento no país, fora do contexto de calamidade, pode ser prejudicial à nação e às futuras gerações. Os problemas advindos do endividamento descontrolado, claramente, podem levar o país ao descrédito e mesmo a outras crises. A história já é conhecida: nos anos seguidos a 1945, quando os governantes começaram a usar a teoria do endividamento de Keynes para outras finalidades, avessas àquelas que estritamente ajudariam as nações a se recuperarem de crises, percebeu-se o quanto esse movimento prejudicou as nações, trouxe crise e inflação.

Já que a própria história mostrou o quanto esse endividamento desvirtuado é extremamente prejudicial à nação, é evidente que atualmente o mesmo erro não pode ser cometido. Dessa maneira, preserva-se o país da instabilidade econômica e mesmo da desconfiança internacional e dos investidores, que tendem a acreditar em países plenamente comprometidos com a responsabilidade fiscal.